处在2012年经济周期与政治周期體(tǐ)认中的國(guó)家领导集體(tǐ)与普通公民(mín)，都需要自此开启真正有(yǒu)效的改革突破 

财新(xīn)《中國(guó)改革》 特约作者 陈剑 

2011年12月，浙江省嘉兴市，一块醒目的选民(mín)榜竖在街(jiē)头，这块选民(mín)榜发布的是城南街(jiē)道下属企业的4202名选民(mín)的名字，他(tā)们参加投票选举南湖(hú)區(qū)第八届人民(mín)代表大会代表。   

　　中國(guó)改革亟需突破。这一突破是中國(guó)凝聚人心、维持國(guó)家认同和支持國(guó)家发展的前提条件。就此而言，处在2012年的中國(guó)经济周期与政治周期體(tǐ)认中的國(guó)家领导集體(tǐ)与普通公民(mín)，都需要自此开启真正有(yǒu)效的改革突破，开启國(guó)家的崭新(xīn)局面。

落实法律是当前最重要的改革

　　2011年3月，全國(guó)人大常委会委员長(cháng)宣布，中國(guó)特色社会主义法律體(tǐ)系宣告形成,这是中國(guó)法制建设的重要成就。正如《中國(guó)特色社会主义法律體(tǐ)系》白皮书说到的，“法律的生命力在于实施。”如何保证法律得以有(yǒu)效实施是接下来的重要任務(wù)。尤其在中國(guó)这样一个转型國(guó)家，相当多(duō)的法律法规出台后并不能(néng)得到有(yǒu)效实施。1982年修订的《中华人民(mín)共和國(guó)宪法》，赋予了中华人民(mín)共和國(guó)公民(mín)诸多(duō)权利，其完备程度与发达國(guó)家相比并不逊色，但是，相当多(duō)的权利在现实生活中没有(yǒu)得到很(hěn)好落实。宪法第三十五条规定了公民(mín)有(yǒu)言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，但现实中并没有(yǒu)得到实现或没有(yǒu)得到很(hěn)好实现。2007年出台的《中华人民(mín)共和國(guó)物(wù)权法》，其诸多(duō)保障公民(mín)私有(yǒu)财产的法律条文(wén)在现实生活中难以得到有(yǒu)效落实。

　　造成法律得不到实施的原因有(yǒu)很(hěn)多(duō)。有(yǒu)立法缺陷问题，也有(yǒu)权力机关不愿推行的问题，也有(yǒu)公民(mín)对法律的具體(tǐ)规定利用(yòng)不足的问题。无论如何，结果都是法律权威性和神圣性大打折扣。

　　立法缺陷的问题，可(kě)以通过完善和修订法律实现；公民(mín)对法律具體(tǐ)规定利用(yòng)不足的问题，可(kě)以通过提升公民(mín)素养和法律意识加以弥补；而基于政治考虑或利益作祟不愿推行，则需要克服各种利益集团的阻力，加大改革步伐，使法律得到实施。

　　《中國(guó)特色社会主义法律體(tǐ)系》白皮书承诺，“中國(guó)将积极采取有(yǒu)效措施，切实保障宪法和法律的有(yǒu)效实施，加快推进依法治國(guó)、建设社会主义法治國(guó)家的进程。”因此，未来努力的方向是加强和规范执法、司法，缩小(xiǎo)法律实施与立法之间日益扩大的鸿沟。

高举特色旗帜，淡化意识形态色彩，遵循人类政治文(wén)明规律

　　从其固有(yǒu)意义分(fēn)析，社会主义本身并无东西方之分(fēn)。在中國(guó)、前苏联这样一些生产力并不发达的國(guó)家，建设社会主义，用(yòng)邓小(xiǎo)平的话说，并不够格。所谓社会主义的初级阶段，正是不合格的社会主义的另一种表达。

　　中國(guó)改革开放34年的经济和民(mín)主政治的发展，使得中國(guó)自身的社会主义因素相对得到了极大的发展，中國(guó)特色社会主义理(lǐ)论體(tǐ)系，正是从不合格的社会主义向合格的社会主义迈进的一种學(xué)说。坚定不移地继续高举中國(guó)特色社会主义旗帜，紧定不移地沿着这条道路继续走下去，仍是中國(guó)今后必须坚持的方向。这与淡化意识形态色彩并不矛盾。因為(wèi)，社会主义因素本无东西方之分(fēn)，中國(guó)作為(wèi)一个新(xīn)兴工业國(guó)，目前所遇到的问题，有(yǒu)转型期特有(yǒu)的问题,但绝大多(duō)数是发达國(guó)家在其发展过程中曾经遇到的问题。因此，中國(guó)特色社会主义道路，实际是通过选择市场经济，借鉴和學(xué)习人类文(wén)明共同的规律，同时结合自身实际所选择的道路，实际是社会主义的一般原理(lǐ)与中國(guó)具體(tǐ)实际相结合的道路。

　　在中國(guó)快速融入國(guó)际化进程中，过多(duō)强调自身意识形态色彩，并不利于中國(guó)融入國(guó)际社会，也影响中國(guó)进一步借鉴人类一切文(wén)明推动自身发展步伐。并且，目前全球个别自称社会主义的國(guó)家，其國(guó)家治理(lǐ)，特别是权力更替方式实际上影响了社会主义在全世界的形象。这些國(guó)家，与改革开放后的中國(guó)实行依法治國(guó)，选择市场经济的做法有(yǒu)着巨大的差别。此外,中國(guó)也需要做好自身角色转换的准备,调整心态和做好理(lǐ)论准备,以适应向当今世界主要國(guó)家的角色转换。这需要我们既要坚定不移地改革开放，还要有(yǒu)一套与时俱进的外交理(lǐ)念和价值观，特别是要淡化意识形态色彩。这样，中國(guó)才会被世界上更多(duō)的國(guó)家所认同，中國(guó)发展步伐才有(yǒu)可(kě)能(néng)更快一些。

出台新(xīn)政吸引國(guó)际人才

　　实行双重國(guó)籍，一项重要意义是有(yǒu)利于吸引國(guó)际人才。

　　改革开放以来，就全球范围看，中國(guó)是全球人才主要输出國(guó)，“回流”十分(fēn)有(yǒu)限。自1978年以来，中國(guó)累计向國(guó)外输送留學(xué)生、學(xué)者总计超过200万人，目前仅回國(guó)60万人，比例不足，只有(yǒu)三成。而且，吸引的國(guó)际人才规模也很(hěn)小(xiǎo)。截至2009年，全國(guó)持工作签证的外國(guó)人仅22万，集中在京、沪、穗等大都市，國(guó)际人口占比不足0.5%。与之相对，在纽约、伦敦、巴黎等城市，这一数值普遍超过10%，甚至达到20%-30%。

　　面对中國(guó)人才流失的严峻形势，亟需出台政策以适应新(xīn)的國(guó)际人才竞争。改变目前采用(yòng)的严厉的单一國(guó)籍政策已迫在眉睫。一项重要内容，就是修改國(guó)籍法，采用(yòng)港澳台地區(qū)针对双重國(guó)籍的默认政策，采用(yòng)双重國(guó)籍。这有(yǒu)利于吸引海外资金、人才以及技术。反之，则不能(néng)阻止人才流失，因為(wèi)，如果一个人才若具备移民(mín)欧美的条件和主观意愿，那么，即使剥夺本國(guó)國(guó)籍，他(tā)也会选择移民(mín)，同时，还会因為(wèi)失去了祖籍國(guó)的國(guó)籍而把本可(kě)能(néng)保留在祖籍國(guó)的产业全部转移至海外。

　　对于一些國(guó)家反对“双重國(guó)籍”，我们仍然采取不予承认的做法。如果对方承认，我们也应该承认。如果“双重國(guó)籍”一时难以认同，也可(kě)出台类似“海外公民(mín)证”或“海外华裔卡”的政策，以此承担部分(fēn)“双重國(guó)籍”的职能(néng)。所谓“海外公民(mín)证”，意指原籍中國(guó)的华人可(kě)终身免签证回國(guó)，而“海外华裔卡”适合海外华人的第二代、第三代，可(kě)15年免签证。此外，两证都可(kě)享受除选举和被选举等政治权利以外的本地居民(mín)待遇。

推进行政管理(lǐ)體(tǐ)制改革

　　行政管理(lǐ)體(tǐ)制改革处于整个體(tǐ)制改革的中心地位，必须站在正确的基点上，运用(yòng)科(kē)學(xué)方式坚决稳妥地推进。

　　相对于进一步完善社会主义市场经济體(tǐ)制来说，从无所不能(néng)的政府向“公共服務(wù)型”政府转变，是一场非常有(yǒu)深度的改革。这有(yǒu)利于降低政府运营成本。2010年，全國(guó)财政收入8.3万亿元，约占GDP的20%，虽然这只比美國(guó)联邦财政收入占GDP的16%高出4个百分(fēn)点，但是，美國(guó)政府财政开支的73%用(yòng)于社会保障、医疗卫生、教育文(wén)化等公共产品，行政开支只占10%，而中國(guó)政府开支只有(yǒu)25.5%用(yòng)于社会保障、医疗卫生、文(wén)教和科(kē)研事业，行政开支却占了38%。

　　政府运营成本居高不下，主要有(yǒu)两方面原因，一是中國(guó)的各级人民(mín)代表大会没有(yǒu)很(hěn)好地行使对政府运营成本实施监督的权力，二是政府的职能(néng)转变遠(yuǎn)未结束，承担了过多(duō)的社会事務(wù)，机构庞大，导致财政供养的人口居高不下。推进政府机构改革，需主推以下两方面工作：

　　一是对那些完全由财政供养的社会组织，或纳入参照公務(wù)员管理(lǐ)的社会组织，或逐步与政府财政脱钩，使其真正成為(wèi)民(mín)间性的社会组织。在北京，包括中國(guó)作家协会、中國(guó)红十字总会和中國(guó)计划生育协会在内、行政级别属于副部级以上的社会组织超过20多(duō)个，或是全额拨款的事业单位，或是参照公務(wù)员管理(lǐ)。从其功能(néng)分(fēn)析，借鉴成熟國(guó)家的做法，至少一半都可(kě)以回归社会，成為(wèi)真正意义上的民(mín)间性的社会组织。即使需要政府财政补助的，政府也是酌情给付，大可(kě)不必大包大揽。

　　二是随着中國(guó)市场经济體(tǐ)制逐步成熟，应当对一些已经不适合市场经济发展要求的机构实行调整。例如，可(kě)以考虑在新(xīn)一轮机构调整中，调整铁道部等机构。

加大证券市场改革的力度

　　2011年中國(guó)经济保持了9.2％的增長(cháng)，但是，中國(guó)股市的跌幅却位列全球主要市场第一，高达22.6％。在散户几乎都赔钱的情况下，却新(xīn)生了百位亿万富豪。

　　中國(guó)股市一直不能(néng)被看做“经济睛雨表”,是因為(wèi)它不是一个投资场所,而是一个十足的赌场。其核心的缺陷在于利益分(fēn)配机制的严重不公平。像新(xīn)股“三高”发行、上市公司只顾“圈钱”不图回报、中介机构為(wèi)了自身利益漠视市场整體(tǐ)利益、内幕交易、操纵股价等，都是典型的表现。再加上监管的缺失与缺位，许多(duō)中小(xiǎo)投资者只好接受血本无归的命运。

　　要使中國(guó)股市从赌场变成投资者投资场所,至少应当重点推进以下几方面的改革:

　　一是退市制度。设计好退市制度，市场的投机性必然受到遏制。现在要实行退市制度，那些已经买了垃圾股的就会归咎于管理(lǐ)层而要求补偿。因為(wèi)是管理(lǐ)者改变了规则。但是，即便如此，也应当想出办法来主动实行退市制度，越早越主动。没有(yǒu)一个完善的退市制度，股市的健康发展是难以想象的。二是大幅减少上市公司中國(guó)國(guó)有(yǒu)企业的比重。中國(guó)股市成為(wèi)当今全球最差的股市，有(yǒu)體(tǐ)制上的原因,就是國(guó)有(yǒu)企业特别是垄断國(guó)有(yǒu)企业的比重过高，已经成為(wèi)沪深两地股市上市公司的主导，完全挟持了股市。目前A股上市公司超过千家,而國(guó)有(yǒu)企业占同期A股市场的50%以上,市值更是超过了70%。

　　2011年12月1日，新(xīn)上任的中國(guó)证监会主席郭树清在第九届中小(xiǎo)企业融资论坛上，首次公开阐述资本市场监管理(lǐ)念，提出要把中國(guó)资本市场建设成為(wèi)自主创新(xīn)的发动机、产业升级的推进器、國(guó)民(mín)经济的晴雨表、全球合作的粘合剂。同时，证监会推出六大举措促进市场健康发展，包括：推进债券市场制度规范统一和监管审核统一；多(duō)管齐下逐步改变高市盈率发行股票的局面；先在创业板探索试行退市制度改革；将启动创业板上市公司非公开发行债券工作；坚定不移地打击内幕交易行為(wèi)；清理(lǐ)整顿各类交易场所。如果上述措施能(néng)够很(hěn)好实施，中國(guó)股市的健康发展，有(yǒu)理(lǐ)由值得期待。

税制改革决定权应当提交给全國(guó)人大

　　《中华人民(mín)共和國(guó)立法法》规定，有(yǒu)关税收的基本法律必须由全國(guó)人大制定。还没有(yǒu)制定的可(kě)以授权國(guó)務(wù)院制定暂行条例，但是，授权必须有(yǒu)明确的目的和范围。1985年，六届全國(guó)人大三次会议，授权國(guó)務(wù)院对有(yǒu)关经济體(tǐ)制改革和对外开放的问题，可(kě)以制定暂行条例。经过实践检验，条件成熟时，由全國(guó)人大或人大常委会制定法律。但是，这个笼统含糊的“空白授权”,显然与2000年出台的《中华人民(mín)共和國(guó)立法法》相冲突。统计显示，中國(guó)现有(yǒu)19个税种中，只有(yǒu)两个由全國(guó)人大制定的法律确定，即个人所得税、外商(shāng)投资企业和外國(guó)企业所得税。其他(tā)17个，都是通过“空白授权”，由政府制定的暂行条列。

　　应当由全國(guó)人大行使的权力，一直由國(guó)務(wù)院行使。而國(guó)務(wù)院再授权给财政部，财政部再授权给國(guó)税总局，國(guó)税总局下放给各省市區(qū)，甚至一直下放到开发區(qū)管委会。由于税种设计不尽科(kē)學(xué)，税种之间相互重叠，导致纳税人负担过重，没有(yǒu)形成很(hěn)好的制衡和评估机制。

　　政府既当运动员又(yòu)当裁判，制定的规则难免失之偏颇。税收立法行政化的一个可(kě)怕的后果是，政府想征什么税就征什么税，想怎么征就怎么征，制造了一个个越权立法的奇观。

适时减税

　　2011年，中國(guó)全年财政收入首次突破10万亿元大关，达到103740亿元，比上年增長(cháng)24.8％，创下历史新(xīn)高，占全年GDP预计接近四分(fēn)之一。若按照13亿人平均计算，相当于每人纳税约8000元。

　　2011年，中國(guó)政府也开始对税收做出了一些调整。比如，将个人所得税起征点从2000元调高到3500元；将原来“一刀(dāo)切”的車(chē)船税，改為(wèi)按排量大小(xiǎo)分(fēn)档计征；对上海市的交通运输业和部分(fēn)现代服務(wù)业开展营业税改征增值税试点等。但是，上述消息并不激动人心。中國(guó)科(kē)學(xué)院报告显示，2010年中國(guó)宏观税赋34.5%。按照世界银行标准，低收入國(guó)家宜為(wèi)13%左右，中上收入國(guó)家宜為(wèi)23%左右，高收入國(guó)家30%左右，2010年中國(guó)仍属于低收入國(guó)家。2010年人均GDP4400美元左右，列世界109位，但是，税赋已经达到高收入國(guó)家的行列。

　　减税势在必行，但这并非一味做减法，而是对税收结构加以调整，有(yǒu)增有(yǒu)减。一方面通过营业税合并，增值税优惠，加大对中小(xiǎo)企业的扶持;另一方面，加大央企红利上缴，加强高收入人群税收征管，提高资源税等措施，这样才能(néng)保证國(guó)家整體(tǐ)财政收入不降低。

调整计划生育政策

　　1980年9月25日，中共中央发表了《关于控制中國(guó)人口增長(cháng)问题致全體(tǐ)共产党员、共青团员的公开信》（以下简称“公开信”）。公开信提出“到三十年以后，目前特别紧张的人口增長(cháng)问题就可(kě)以缓和，也就可(kě)以采取不同的人口政策了”。现在看来，公开信提出的这一推断与现实状况十分(fēn)吻合，中國(guó)生育政策的调整势在必行，应当从以严格限定每对夫妇只生育一个孩子為(wèi)主要内容的生育政策向允许每对夫妇生育两个孩子的生育政策转变。这主要有(yǒu)以下一些理(lǐ)由：一是少生优生现在已经成為(wèi)普遍意识。二是中國(guó)妇女低生育率状态已经持续了20年，已降到1.5以下，并且大體(tǐ)稳定。生育水平越低，持续的时间越長(cháng)，累积的负增長(cháng)的惯性也就越大，未来人口负增長(cháng)和人口老龄化的代价也就越大，長(cháng)期的低生育率将对中國(guó)社会各方面产生深刻的影响。

　　為(wèi)减弱未来十几年后人口長(cháng)期持续负增長(cháng)的惯性力量，為(wèi)未来社会发展留下一个较為(wèi)合理(lǐ)的人口结构，需要对目前的非常态的生育政策进行调整，这也是对未来负责的科(kē)學(xué)态度。

设立國(guó)家體(tǐ)改部门

　　要推进改革，无论是行政體(tǐ)制改革、经济體(tǐ)制改革、文(wén)化體(tǐ)制改革，或是社会管理(lǐ)方面的改革和创新(xīn)，都需要有(yǒu)相应的机构承担此种工作。

　　為(wèi)推动改革，1982年5月，五届全國(guó)人大决定设立國(guó)家经济體(tǐ)制改革委员会，首任主任由國(guó)務(wù)院总理(lǐ)兼任。國(guó)務(wù)院赋予體(tǐ)改委五项职能(néng)，即理(lǐ)论研究、规划设计、组织协调、指导实践、组织试点。此时，國(guó)家體(tǐ)改委是一个参谋机构而非决策机构。體(tǐ)改委是為(wèi)推进改革而设立的，但是，改革的进展不取决于體(tǐ)改委。

　　2003年，體(tǐ)改办并入國(guó)家发展和改革委员会，不再作為(wèi)独立机构存在。自从體(tǐ)改委消失之后，中國(guó)改革速度明显减缓。真正启动改革，恢复體(tǐ)改委或者类似體(tǐ)改委的组织是非常重要的，这个机构系决策咨询机构或称参谋机构，这有(yǒu)利于超越部门利益，从全局出发设计改革方案、协调各方利益。

　　2011年5月5日，中國(guó)改革开放的前沿城市深圳，在市政府召开的以改革為(wèi)主题的工作会议上，已经淡出公众视野许久的深圳市體(tǐ)制改革办公室被作為(wèi)特區(qū)改革的主导机构重新(xīn)提及，被赋予对深圳改革进行顶层设计、整體(tǐ)规划、组织推进和监督评估等各项责任。

　　从國(guó)家整體(tǐ)改革考虑，更有(yǒu)必要在党或政府的机构中，设立國(guó)家體(tǐ)改部门。

领导多(duō)學(xué)些政治學(xué)

　　狭义的政治學(xué)研究國(guó)家的活动、形式和关系及其发展规律；广义的政治學(xué)研究在一定经济基础之上的社会公共权力的活动、形式和关系及其发展规律。换句话说,政治學(xué)是研究治理(lǐ)國(guó)家的學(xué)问。

　　只有(yǒu)懂得政治學(xué)常识和基本原理(lǐ),政治家才不会说出一些违背政治學(xué)常识的话，才不会反对人类文(wén)明的共同价值,包括礼义廉耻、自由、民(mín)主、人权、和谐等人类文(wén)明普遍认可(kě)的价值理(lǐ)念，才不会说政治學(xué)的一些基本原理(lǐ)不适用(yòng)于中國(guó)；也才会懂得博弈、制衡对社会发展的意义，理(lǐ)解“绝对权力导致绝对腐败”这样一些至理(lǐ)名言或原则，无论是政治垄断、经济垄断或意识形态垄断，都会窒息社会发展这样一些朴素简单的道理(lǐ)；也才会进一步完善中國(guó)的政治制度、法律制度，包括目前正在实行的人民(mín)代表大会制度、中國(guó)共产党领导的多(duō)党合作和政治协商(shāng)制度、民(mín)族區(qū)域自治制度以及基层群众自治制度,而不是将已经实行多(duō)年,但仍存在一些重大制度缺陷或不尽完善的制度看做是尽善尽美、可(kě)以世代永续、能(néng)够充分(fēn)表达民(mín)意體(tǐ)现政治民(mín)主的制度；也才会通过公民(mín)的广泛参与,推进民(mín)主政治的发展,并通过制约公权力，保障公民(mín)权利的实现，进而通过维护社会公正，实现中國(guó)公民(mín)幸福而自由的发展。 ■

　　陈剑為(wèi)中國(guó)经济體(tǐ)制改革研究会副会長(cháng)、北京改革和发展研究会会長(cháng)